文旅融合是时代发展的趋势，文旅产业的相互支撑相互渗透，能够为社会经济发展带来新的活力和重要贡献。“十四五”规划即将开始编制，各地要以此为契机，研究融合发展新思路，制定有前瞻性的专项发展规划。今天作为专业旅游规划公司带你了解文旅融合规划编制对象和理念。

一、要判断文化和旅游系统未来规划编制趋势

有的专家认为，文化和旅游成为一家了，为协调统一文化和旅游政策提供了行政基础，因此建议尽快梳理并修订文化规划和旅游规划中相互冲突的地方，推进旅游融合发展。进而言之，有的专家则认为，文化产业的发展离不开旅游，旅游发展也离不开文化产业，因此建议马上“调规”，即把文化产业规划和旅游规划合并起来。从行政管理层面推进文化和旅游融合发展，的确急需在规划层面作出顶层设计和统筹安排，但是也的确存在整体规划、专项规划和区域规划方面需要统筹协调的一些问题。

鉴于原文化部和原国家旅游局都做了“十三五”时期相应的规划，目前对原规划进行调整是不可能的，但可以研究出台推进文化和旅游融合发展的政策，在执行后半期“十三五”规划过程中予以加强文化和旅游融合发展。

至于“十四五”时期文化和旅游部的规划体系如何建构，目前看来还比较复杂。有几点看法可供大家参考：

第一，总体规划宜编制“文化和旅游发展改革规划”，推进文化和旅游融合发展是规划重点内容。

第二，文化产业发展规划依然应该属于总体规划的专项规划，推进文化产业与旅游业深度融合发展是专项规划重点内容。

第三，旅游业“十三五”规划是国务院印发的，“十四五”旅游业规划有可能以专项规划（比如旅游产业规划）形态“降格”为文化和旅游部专项规划，而旅游公共服务规划有可能提上议事日程。比如，编制“文化和旅游公共服务规划”这一新的专项规划，以促进公共服务领域的文旅融合。

《管理办法》对总体规划、专项规划、区域规划的界定，均以“文化和旅游发展”代之，并没有对文化和旅游系统的专项规划名称作出统一要求，可以理解为这是为地方规划编制预留空间，毕竟省级文化和旅游发展规划主要是由省委省政府来审定。 二、要理清文化和旅游发展的规划对象

无论如何，“文化和旅游融合发展”作为文旅系统的热门高频词，激发了地方政府动用规划工具的热情和冲动。其他问题在这里暂不讨论，只要是编制规划，就需要理清规划对象问题。

名不正则言不顺。比如，目前有的省为借助文旅融合促进本省文化产业和旅游产业高质量发展而编制《文化旅游发展规划》，首先面临的就是规划对象是否清晰的问题。

第一，《文化旅游发展规划》中的“文化旅游”容易让人误解为这是对一种旅游业态或一种文化产业业态的规划。显然，行政部门、专家学者和规划团队都清楚，这里的“文化旅游”不是指任何一种业态，而是意图聚焦文化和旅游融合发展。但把推进文化和旅游融合发展的规划称之为“文化旅游规划”，对规划对象的把握是不准确的。

第二，能否叫做《文化和旅游发展规划》呢？这也违背了规划关于聚焦文旅融合发展的初衷，同时这也成了一个总体规划的名称，将会涉及到文化建设和旅游发展的方方面面。如果要做，也是两年后编制“十四五时期文化和旅游发展规划”的任务。

第三，能否叫做《文化和旅游融合发展规划》？这个名称是最能反映规划初衷的，那么，规划对象就发生了变化，“融合面”“融合点”及其配套就成了新的规划对象，随之，整个规划就需要按照新的规划对象来做全面调整。同时，也需要从资源融合、产业融合、公共服务融合等多个方面来综合考虑。

从文化和旅游融合发展的实操性层面来评估，出台“意见”类文件来创新政策工具的可操作性，比编制规划来推动文旅融合发展的可操作性要强。当然，这并不等于否定规划编制，而是建议要明确规划对象。比如要编制文旅融合发展规划，就需要以“融合”为规划对象、为主线、为主体板块，从而区别于单一行业的专项规划。

三、要形成清晰的文旅融合理念

清晰的文旅融合理念是重要衡量标准之一。没有清晰理念的规划，要么是中央文件的照搬，不能体现和贯彻落实中央文件的精神，从而出现“上下一般粗”的形式主义；要么是地方工作的记账簿，面面俱到、包罗万象，什么都说到，其实等于什么也没说，从而成为墙上、纸上的规划。清晰的理念是体现规划的战略性、前瞻性、系统性的灵魂，没有灵魂的规划是僵化的、机械的。那么，在文旅融合发展规划中如何形成清晰的文旅融合理念呢？在这里仅从旅游层面举几例来说明。

1.全域旅游。全域旅游是“把一定的区域作为完整的旅游目的地”。在全域旅游方面讲文旅融合理念，就是要把一定的区域生态、文化生态和旅游结合起来，追求区域生态的本真性、旅游要素的融入性、开发经营的本土化和服务消费的智能化，而不是把一堆“这里那里的文化场馆设施”塞进一堆“迎合这样那样游客口味的旅游项目”中去的组合体。

2.乡村旅游。目前，乡村旅游的“单向度化”问题比较严重，传统优秀文化的“乡愁”滋养淡薄，城市娱乐向乡村开疆拓土蔓延日炽。一些田园综合体项目不顾居民意愿一味追求大投资、快回报、大拆大建。破坏文物是文化破坏，破坏乡村民风民习、民俗民居也是文化破坏。因此，在乡村旅游方面讲文旅融合，同样不是加点什么文化设施就能实现融合发展，而是要树立起“双向交流”的融合理念，通过乡村旅游丰富本地居民和游客的文化滋养。在这一理念关照下，乡村的物质文化遗产、非物质文化遗产的保护利用才有了与旅游融合发展的方向和动力。文旅融合好的乡村旅游空间，将会成为“新农民（包括本地居民和旅游就业者）新型社区”，而不是城里人来时热热闹闹、城里人走时冷冷清清的旅游度假区。

3.特色小镇。经国家发改委统一组织实施的特色小镇建设，目前发展要求和趋势已经比较清晰。在特色小镇层面讲文旅融合，目前存在若干误区：

第一，特色小镇是指非建制镇的具备特色产业、特色人居环境风貌的小镇，产业从业人员及游客在此居住生活的产业性新型社区，以发展战略性新兴产业的专精特新为本质特征。在文旅特色小镇层面讲文旅融合，就要树立文化产业、旅游产业的产业理念，无产品、无产业的文旅小镇，既不符合发展要求，也不可能持续生存发展。国家层面从第三批特色小镇申报开始严格文旅小镇数量的原因就在于此。

第二，若干旅游类特色小镇没必要搞。旅游景区、旅游度假区以及风景名胜区等本身就是做旅游的，为什么非得搞无特色的特色旅游小镇呢？一些知名的旅游景区所在地，具备做田园综合体的优质条件，而且可由此带动特色农业乃至带动旅游景区发展，却置之不顾而非做特色小镇，无非是为赚取一些中央财政配套资金。 四、要贯彻党的创新理论创新规划编制思维

中国特色社会主义进入新时代，在党和国家“五位一体”整体布局、“四个全面”战略布局中，在创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念的引领下，在习近平总书记提出“一张蓝图画到底”的理念指导下，作为经济社会综合治理的重要行政工具，再用原来的老办法做无关痛痒的一纸文件的规划已经不合时宜。规划越来越成为一个地区贯彻落实新发展理念，对地区发展做出前瞻性、战略性谋划的重要抓手，对行政部门和规划团队都提出了更高要求。文化和旅游发展规划需要以党的创新理论为指导，创新编制思维，达到新时代的规划编制要求。

一是要坚持文化建设和旅游发展的正确导向。文化和旅游发展规划要把政治方向和价值导向作为规划原则贯彻始终，不能再“两张皮”。这是文化和旅游发展规划的底线思维。

二是要体现党和国家重大战略、决策部署在地方文旅发展领域的贯彻落实，体现党和国家关于文化和旅游发展的总体要求。这是文化和旅游发展规划的政治站位和文化自觉。

三是要突出功能、找准定位，突出约束力、可操作、务实管用，探索适宜本地发展的模式、路径和方式。这是当地政府的迫切需求和工作要求。

四是要衔接比文旅融合发展规划更具刚性约束条件的国土规划、城乡规划、环保规划、文保规划。需要衔接的这些规划都有保护“红线”，文化和旅游发展规划不能逾越“红线”“雷池”。

五是要加强沟通，界定政府和市场边界、创新政策工具、培育市场主体。规划作为政府宏观管理工具，不能把产业发展全包全揽，只要市场能做的就交由市场配置资源，同时要为市场配置资源提供支持政策、培育和发展市场主体，特别是本土市场主体。

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