乡村振兴战略下乡村治理创新的路径

发布日期:2021-07-08 点击数:203
在新时代乡村振兴战略背景下,实现治理有效需坚持党的领导核心作用,通过党的领导发展壮大集体经济,将分散的、原子化的村庄重新组织起来;通过党的制度性嵌入提供公共产品,缩小城乡二元分割;通过党的领导与村民自治的合力效应、非正式治理规则与正式治理规则的协同效应,推动乡村治理体系、治理能力现代化。当前,我国城乡发展不平衡、农村发展不充分是乡村振兴实现的突出短板,集体经济弱化和基层治理能力差导致党的路线方针政策无法有效落实,进而影响乡村振兴目标的实现。为此,必须坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导,发展壮大集体经济,走乡村治理振兴之路。

一、坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导

中国的乡村治理是一种政府主导的治理模式,坚持中国共产党的领导是乡村治理的政治基础。党对乡村治理的集中统一领导是中国特色乡村治理体系的最本质特征和最大政治优势,把党领导乡村治理的制度优势更好地转化为治理效能是实现乡村振兴的根本保障。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。坚持党管农村工作,充分发挥党在农村工作中总揽全局、协调各方的领导核心作用。党的集中统一领导不是压缩了基层自治空间,而是强化了乡镇政府的治理能力和基层自治的自主权。当前,乡村自治功能也没有得到很好建构,表现为行政化、官僚化趋向,农村基层党组织发挥不了作用,乡村治理结构失衡,为此,必须坚持和加强党对乡村治理的集中统一领导,发展党政治统领、组织动员群众的优势,为乡村有效治理提供政治保障。

第一,坚持党的领导,必须加强党的组织建设,特别要注重农村基层党组织建设。党建引领意味着党组织直接面对乡村经济社会而不是借助某种中介机制,不断提高党领导乡村治理的水平和能力。第二,加强党领导下的政府体制改革,理清政府的权力边界,打造有限、服务型政府。加强行政法制建设,改善乡镇政府“错位”和“缺位”的问题,营造廉洁、高效的政府行政生态系统。第三,建立以党组织为核心的多元组织体系。当前党组织高度依赖政府发挥作用,难免造成基层治理的行政化和官僚化倾向,应将党的政治领导地位渗透到乡村治理各领域,形成一个良好的组织生态系统。第四,更好发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用。基层党组织是贯彻执行党农村政策的领导核心,具有统一协调、应对危机的显著优势。特别是充分发挥基层党组织在土地流转和土地整治中的重要作用,做好土地流转双方的协调、降低交易成本,做好土地整治的组织和动员、切实维护农民自身利益。第五,充分发挥农村党员在乡村治理中的先锋模范作用,着重提高基层党员干部的领导能力和思想知识素质,确保党的路线方针政策在农村的有效落实。推进“党政一肩挑”,村“两委”班子成员应当交叉任职,强化党在乡村治理的领导核心地位,提升治理能力和效能。

二、在实施乡村振兴战略中,大力发展集体经济是农村改革深化方向

社会主义公有制以集体经济为基础,壮大集体经济是走社会主义道路、实现共同富裕的制度保障,是乡村治理和振兴的经济支撑。包产到户改革以来,我国农村出现治理能力弱化、基层组织内卷化、农村的原子化空心化等问题,这些都与农村集体经济衰弱相关,核心问题是没能处理好农民与土地的关系。新时代条件下集体土地所有制仍是乡村治理的基础性制度,无论乡村治理结构和体系如何变化,党和政府都毫不动摇地坚持土地集体所有制这一根本制度,大力发展农村集体经济。早在1990年,邓小平提出“两个飞跃”思想。[30]邓小平的第二次飞跃不是回到过去,而是发展新型集体经济。党的十九大报告提出“深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济”[31],同时提出“产业兴旺”的发展目标,其内在要求也是发展壮大农村集体经济。[32]党的十九届四中全会进一步明确提出“发展农村集体经济”。2020年中央“一号文件”又提出探索农村集体经济创新发展路径。农村集体经济是生产、生活、组织和利益共同体,农民可以通过入股、分红等方式分享收益,原子化农民通过利益纽带重新联结。马克思认为,“只有在共同体中,个人才能获得全面发展其才能的手段,也就是说,只有在共同体中才能有个人的自由。”[33]119农村集体经济能够将原子化的农民重新组织起来,促进村庄公共性的生长,提升基层治理主体的治理能力,实现乡村治理体系和治理能力现代化。
当前,我国面临发展乡村集体经济很难和必须发展的矛盾困境。乡村振兴战略下集体经济是实现有效治理的经济基础,需要把传统集体经济共同富裕的发展目标向治理有效的方向转变。农村土地集体所有制为公共治理提供了制度空间,乡镇基层政权组织仅仅依靠上级财政转移支付而没有收入自主权容易造成资源配置效率低下或治理能力差的困境,应把财政自给能力和转移支付相结合,不断创新集体经济的有效实现形式。第一,加强党和政府的引导。壮大集体经济是未来农村经济发展的走向,部分地区的条件已经成熟,党和政府应积极予以鼓励、支持和引导,加大政策和资源倾向力度,强调因地制宜,推动集体经济健康发展。第二,明确农村土地集体所有权的主体,充分维护农民集体依法发包、调整、监督集体土地的权利。第三,实施新型农业经营主体培育工程,加快培育发展现代家庭农场、土地股份合作制、农业合作社等多种形式的农业规模化经营。第四,创新多元化的农村土地经营方式,实施集体土地确权登记制度、维护农户承包权、放活经营权。当前的农业政策向发展规模经营和特色农业方面倾斜,但应做好政策引导和制度保障,避免压力型体制下乡镇基层组织的过分推动土地流转和整合,损害农民利益。第五,做好小农户与现代农业发展有机衔接,党的十九大肯定了发展小农经济的积极作用,应大力培育现代农民,提高农民思想道德素质和科学文化素质;大力推进农业机械化、产业化和智能化;依靠人工智能时代的技术、信息优势促进一二三产业融合发展。

三、实施乡村振兴战略,推进乡村治理现代化

实施乡村振兴战略是一项巨大而复杂的系统工程,需要在党组织和政府的强力引导下走乡村振兴的治理路线。一方面,实施乡村振兴战略的目标是推动农业农村现代化,农业农村优先发展可以激活农村发展的内生动力、推动农村经济高质量发展,为乡村有效治理奠定坚实的物质基础。另一方面,乡村振兴的主要路径和内涵都是治理性的,以乡村振兴为抓手推进乡村治理体系、治理能力现代化。当前我国乡村发展现实、乡村治理主体和治理结构与乡村振兴目标不对接,存在治理体制机制不健全、治理主体不到位、治理能力弱化等突出问题,需要从以下几个方面进行改善。

第一,提升各级党委和政府对乡村治理重要性的认识,把乡村治理工作重点推进等纳入乡村振兴战略总体规划,将加强和改进乡村治理工作纳入乡村基层干部的政绩考核指标;同时建立各省(自治区、直辖市)党委和政府每年向党中央、国务院报告乡村治理情况的长效机制。第二,健全城乡融合发展机制。马克思指出:“城乡关系一改变,整个社会也跟着改变。”[33]157消除城乡分制的关键制度性壁垒有利于城乡资本、人才双向流动,提高资源配置效率,缩小城乡差距,加快推进乡村基础设施建设,促进公共服务、社会保障供给的均等化。第三,加强乡村治理队伍建设。通过培育新型职业农民、农村专业人才队伍建设、科技人才引进机制创新等措施强化乡村振兴人才支撑,加大对村民的教育培训力度,提高其知识素质和综合素养,“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农工作队伍。”[34]同时充分发挥新乡贤在乡村治理中的正效应,激发乡村社会内生力量的成长,促进治理主体多元化。第四,健全村级议事协商制度,重视农民的主体地位,充分发挥农民参与治理的主体作用。加强党组织领导的农村群众性自治组织建设,健全村党组织对重大问题的“一事一议”制度,全面落实“四议两公开”,同时健全监督考评机制。第五,加强传统文化治理和农村精神文明建设,提升乡村德治水平。通过宣传教育提高人民对乡村传统优秀文化的认同,并将其纳入基层干部的政绩考评指标体系。第六,加大乡镇政府的财政倾斜力度,健全村级组织运转经费以财政投入为主的保障制度,尽可能多地把资源、服务、管理下放到乡镇政府,提高乡村基层政权组织和村级组织的治理能力。

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