乡村振兴,土地整治该怎么干?

发布日期:2021-08-25 点击数:168
随着《乡村振兴促进法》的施行,乡村振兴驶入了“有战略指引,有规划部署,有政策协调,有机构推进,有法律保障”的快车道。

土地整治在促进耕地保护、推动用地节约、统筹城乡发展和建设生态文明等方面发挥了不可替代的重要作用,是促进解决“三农”问题的有效举措。立足新的历史方位,我们要围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴总要求,贯彻新理念,激发新动能,进一步凸显土地整治的平台功能和抓手属性,在规范有序发展的同时,促进乡村振兴战略顺利实施。

一、落实村庄规划部署,调整优化乡村空间格局

村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区的详细规划,科学编制村庄规划是乡村振兴的一项基础性工作。土地整治要围绕村庄规划描绘的发展蓝图,按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一原则,积极调整乡村地区土地利用结构布局,助力优化国土空间开发格局,促进实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。

其中,农用地整治要以保护耕地资源为核心,优化农业发展格局,坚决贯彻藏粮于地战略,统筹协调农林牧渔等农业发展空间,保质保量完成补充耕地任务,因地制宜改善农业生产条件,促进落实永久基本农田和永久基本农田储备区划定成果,推进建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区,稳步增强农业综合生产能力;农村建设用地整治要瞄准提升乡村地区建设用地整体利用效率,加强村庄低效用地整理、“空心村”整治和工矿废弃地复垦,节余建设用地指标优先用于改善农村生产生活条件,支持农村一二三产业融合发展,保障农村新产业新业态发展用地;生态修复要坚持自然恢复为主、人工修复为辅,优化乡村水系、林网、绿道等生态空间格局,保护农业文化遗产和非物质文化遗产,挖掘优秀乡土文化内涵,打造种养结合、生态循环、环境优美的田园生态系统。

二、坚持农民主体地位,引导培育现代乡村治理体系

坚持农民主体地位是全面实施乡村振兴战略的五条法定原则之一,也是乡村振兴解决“为了谁”“依靠谁”问题,以及摆正“我是谁”位置的根本答案所在。

土地整治在之前十余年的快速发展中,虽然一直倡导建立包括“以农村集体经济组织和农民为主体”等内容的工作机制,但实际推进中并未很好落实。土地整治立项决策、工程建设、成果利用和运营管护等主体的事实分离,特别是广大农民的参与不足甚至被动接受,导致一些地方由政府及其组成部门部署安排和组织实施的土地整治成效不为多数农民认可,地方政府通过实施土地整治以期更好服务项目所在地农民的良好初衷也不能完全成为现实。土地整治要在乡村振兴战略实施中继续发挥重要作用,需要真正坚持农民主体地位,在涉及土地整治项目“上不上”“上什么”“怎样建”“怎样用”等方面,充分尊重农民意愿,保障他们的知情权、参与权和受益权,引导和调动广大农民的积极性、主动性和创造性,不搞强迫命令,严禁“运动式”整治。

在推进土地整治中坚持和强化农民主体作用,不仅能够确保土地整治工作顺利开展,而且有助于推动建立农村民主决策机制,加速引导和培育现代乡村治理体系,促进建设充满活力、和谐有序的善治乡村。

三、做好权属调整工作,显化提升土地资源利用效益

实施乡村振兴战略需要推进农业供给侧结构性改革,激发农村发展活力,促进乡村地区高质量发展。激活农村土地资源是解放和发展乡村社会生产力的根本要求,土地整治可在其中扮演重要角色。其中的重中之重,是要做好权属调整工作,在保障土地产权人合法权益的同时,促进实现土地资源利用综合效益最大化。

就农用地整治而言,要纠正之前过于偏重以配套建设农田基础设施为主要内容的改善用地条件、忽视以土地权属调整为主要内容的优化土地关系的做法,依托基层社会资源,针对农民的差异化需求,合理制订并实施权属调整方案,以“互换并地”“结对并地”“土地整合”“小块并大块”等形式,将零碎田块调整成集中连片地块,破解农地细碎化困局,促进机械化生产与农田建设相适应、服务模式与农业适度规模经营相适应,降低农业投入成本,提升农业生产水平。

就农村建设用地整治而言,要充分借鉴有关国家和地区的土地重划经验(土地产权人遵循约定的权属调整和利益转换规则,在付出或让渡部分权益后取得相应土地权利),合理调整产权人利益格局,稳妥开展村庄低效用地整理、“空心村”整治和工矿废弃地复垦,有效盘活农村存量建设用地,为完善农村新增建设用地保障机制拓展空间。

四、健全激励政策体系,激活生产要素价值实现机制

面对农业基础还不稳固的现状,乡村振兴需要坚持改革创新,加大扶持力度,确保农业农村优先发展。土地整治要借此东风,立足乡村振兴大局,围绕“资金从哪来、成果怎么用、程序怎么优(化)、权益如何保(障)”等关键问题,因地制宜加强激励政策制度体系设计,促进土地要素价值实现。既要在统筹新增费、耕地开垦费、土地复垦费及生态保护修复资金等的同时,按照规定调整完善土地使用权出让收入使用范围并优先用于土地整治等相关工作,又要发挥财政资金的引导作用和开发性金融机构投资工具的引领作用,撬动金融和社会资本参与土地整治。

同时,在强化监管前提下,优化、简化项目实施管理环节,引导社会资本特别是鼓励新型农业经营主体更多参与和承担土地整治,“缺什么补什么”“弱什么强什么”。允许依法依规对整治区域内土地利用格局进行优化,涉及永久基本农田的,严格按照规定进行调整。经土地整治产生的节余建设用地指标和新增补充耕地指标,主要用于保障本地乡村产业发展,易地调剂获得的收益在扣除成本和投资约定收益外主要用于土地整治等相关工作。此外,鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩,对从事生态修复的社会主体,允许利用一定比例土地进行相关产业开发。

五、创新实施监管方式,确保建设成果长久发挥效用

《乡村振兴促进法》首次提出,建立乡村振兴考核评价制度、工作年度报告制度和监督检查制度,切实加大乡村振兴促进工作监管力度。作为乡村振兴的重要平台和抓手,土地整治在构建新格局过程中需要创新实施监管方式,确保整治成果长久发挥效用。

对于常规土地整治项目,要健全项目管理制度,加强项目申报、实施、验收等重点过程和关键环节指导,利用国土空间基础信息平台“一张图”、土地整治监测监管系统、卫星遥感监测、无人机航拍监测等技术手段进行全程监管。对于新型农业经营主体投资或参与的土地整治项目,要按照“谁实施谁负责、谁委托谁把关”原则,增强服务意识,强化监管职能,确保工程建设质量和土地整治市场健康运行。对于农民自建自管的土地整治项目,特别是对实施土地平整、小型农业基础设施配套等技术要求低的简易工程,要创新监管模式,鼓励由村民委员会或村民小组组织当地农民对施工进度和工程质量等进行监管。对于以试点形式推进的全域土地综合整治、山水林田湖草生态保护修复工程等,要按照适应性管理要求加强监测评估和反馈调整。要充分利用各类媒体,广泛宣传土地整治成效,总结推广好经验好做法,为激发土地整治促进乡村振兴新动能营造良好的社会氛围。

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